邵海鹏

　　此前媒体广泛报道了土地改革有望成为十八届三中全会的重头戏，其中宅基地的流转与退出机制可谓重要一环。

　　国土资源部日前发布了《节约集约利用土地规定(草案)》(征求意见稿)(下称“草案”)，提出农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。

　　共青团陕西省委农工部部长魏延安对《第一财经日报》表示：“‘自愿有偿退出’相关规范文件的出台有望使有偿流转、互换和转让，这一现实存在的经济现象公开化、走上前台。”但不少专家亦表达了对于农民“退出”意愿的忧虑。

　　空闲宅基地不断扩大

　　自从新一届政府掌舵后，新型城镇化被赋予扩大内需、经济抓手的重要地位，成为中国经济长期发展的最大潜力。处于城镇化加速发展阶段的中国，城镇化率也保持至少1个百分点的年增速。2012年比上年提高1.3个百分点，接近1700万人口进城。

　　事实上，每年即使只有1%的人口涌入城市，也有超过1300万人之多。此时，宅基地闲置的问题也随之凸显。

　　由于缺乏完善的退出机制，再加上城市为其提供的基本的公共服务不足，对于进城务工的农民来说，虽然“被城镇化”，但是仍然不愿意放弃农村的土地，这其中包括农地和宅基地。于是，在我国许多农村地区都不同程度地出现了“空心村”。

　　据统计，目前我国农村宅基地10%～20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。

　　尽管《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，现实情况并不尽如人意。“一户多宅”的情况并不鲜见。

　　这导致土地资源浪费现象严重。根据国土部的数据，1997年~2007年间，我国农村人口减少了13%，而村庄用地却增长了约4%，呈人减地增的逆向发展趋势，人均用地高达229平方米。

　　有学者表示，这其中的主要原因是缺乏宅基地流转市场，宅基地无法有效退出。还有就是“62条”中有“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的表述，使得农民也不愿意放弃宅基地。

　　此外，多位官方人士也表示，事实上，部分农村闲置宅基地并没有闲置，特别是在城市郊区，多是以小产权房的形式存在。

　　由于我国土地制度实行二元所有制，1999年国办下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，就明令禁止农民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用农民集体土地建住宅。小产权房也处于不合法的尴尬状态。

　　不过，这并不能阻挡交易市场的存在，尤其是在经济发达地区特别是城乡接合部。据国土资源部统计，在这些地方，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场，流转的宅基地占比在10%~40%之间。

　　地方先行先试

　　本已紧张的土地资源，再加上严重浪费的客观现实，令如何节约利用土地被摆上议程。

　　2008年政府工作报告指出，建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量、盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。

　　近年来，国土部牵头的调研组在多次多地调研后，发现国内的宅基地闲置、非法流转等情况普遍存在。今年6月，据媒体报道，宅基地制度改革试点已经被列入了国土部2013年将要开展的重要工作之一。“一方面，可以通过此项工作去盘活闲置的宅基地；另一方面，也可以规范宅基地流转。”

　　不过，地方已经开始推进。根据记者梳理，广东近期提出，允许农村宅基地在本镇域范围内流转。浙江温州则出台《农村产权交易管理暂行办法》，从10月1日起，明确12类农村产权可在农村产权交易所公开交易。农屋从村级交易扩展到县域交易，同时允许宅基地在非城镇户籍中流转，这突破了集体产权的限制，可以在更大范围进行交易。

　　10月初，河北国土资源厅等四部门发出《关于利用土地资金政策支持农村面貌改造提升行动的意见》提出，农村闲置宅基地和其他村庄建设用地，按照村庄规划需要复垦为农用地的，可纳入城乡建设用地增减挂钩试点管理。

　　国研中心战略经济研究室主任刘云中对媒体表示，今年以来地方试点已经加快。目前最主要的试点模式是城乡建设用地增减挂钩，将农村宅基地、乡镇企业用地等农村集体建设用地恢复为耕地，腾出一定的建设用地指标，以换取等量城市建设用地。

　　未来改革方向

　　针对下一步土地改革的方向，此前有知情人士向记者透露，包括林权、土地承包经营权和宅基地使用权在内的“三权”将可以进行抵押融资。随着提出将集体土地入市交易作为改革突破口之一的国研中心“383”改革方案的公开，市场对土地制度改革也给予了相当的预期。

　　其中，“383”改革方案提出，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

　　该报告虽然仅供决策层参考，是否会在三中全会报告中体现出来尚不得而知。但是，多位学者均对记者表示，这份报告所提及的总体方向是对的，也是大势所趋。

　　在中央政府的大力推行下，目前，农村承包地、宅基地的确权工作正在各地开展。今年“一号文件”提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　“确权之后怎么办呢？下一步就应该是流通。如抵押融资、公平交易等。”魏延安认为。那么“自愿有偿退出”的平台以及农村空置宅基地的腾退机制的建立，一方面，能够规范本已经存在的市场需求，更为重要的是，推进未来统一土地市场的建立。

　　山东琴岛律师事务所副主任马国立建议，宅基地退出的价格该如何确定，具体的方案如何制定，应该根据各地实际情况确定，不好统一。

　　宅基地从村集体内部流转，到可以自愿有偿退出，魏延安认为，这是一个进步。不过不应对政策本身抱有多大预期。即使是有偿退出，农民也无法从交易中获得预期补偿。只能从一定程度上，缓解其生活压力。

　　更何况还要考虑农民的退出意愿。魏延安表示，面对高房价、高物价，农民工是否有能力落户是更为重要的一个考虑要素。如果二者都不兼备，那么有偿退出机制，尤其在自愿的基础上是难以实现的。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所研究员张翼在研究中发现，绝大多数农民工不愿意将自己的户口“非农化”。其中的主要原因，在于想保留承包地和宅基地，在于对城市生活成本与高房价的担心。